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Home Articoli e commenti (civile) Opposizioni a sanzioni amministrative L'opposizione contro le sanzioni amministrative


L'opposizione contro le sanzioni amministrative

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Con il procedimento dettato dalla legge n. 689/81 l’ordinamento fornisce tutela giurisdizionale contro le pretese sanzionatorie della Pubblica Amministrazione: l’azione esperita in seno a detto procedimento è un’azione costitutiva, visto che è volta ad ottenere la rimozione di un provvedimento espressione del potere autoritativo della P.A.

Competenza. La competenza, ai sensi dell’art. 22 bis, l. n. 689/1981, a conoscere il ricorso contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l’ordinanza che dispone la sola confisca è` attribuita al giudice di pace. Sussiste invece la competenza del tribunale quando la sanzione e` stata applicata per una violazione concernente disposizioni in materia: a) di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni sul lavoro; b) di previdenza e assistenza obbligatoria; c) di urbanistica ed edilizia; d) di tutela dell’ambiente dall’inquinamento, della flora, della fauna e delle aree protette; e) di igiene degli alimenti e delle bevande; f) di società e di intermediari finanziari; g) tributaria e valutaria. Sussiste ancora la competenza del tribunale: a) se per la violazione è prevista una sanzione pecuniaria superiore nel massimo a £. 30.000.000 (€ 15.493,00); b) quando, essendo la violazione punita con sanzione pecuniaria proporzionale senza previsione di un limite massimo, e` stata applicata una sanzione superiore a £ 30.000.000(€ 15.493,00); c) quando è stata applicata una sanzione di natura diversa da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest’ultima, fatta eccezione per le violazioni previste dal r.d. 21.12.1933, n.1736, dalla l. 15.12.1990, n. 386 e dal d.lg. 30.4.1992, n. 285.

Quanto alla competenza per territorio, per le opposizioni alle ordinanze-ingiunzioni è funzionalmente competente, ai sensi dell'art. 22 legge n. 689 del 1981, il giudice del luogo della commessa violazione ed a questo criterio di competenza territoriale non deroga l'art. 25 c.p.c., che prevede la competenza del giudice del luogo ove ha sede l'Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova il giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie. “ (Cass. civ., sez. I, 27 giugno 2006, n. 14828).

L’incompetenza per territorio va eccepita dalla parte (e quindi dalla P.A.) non essendo possibile per il giudice rilevarla d’ufficio: peraltro poiché nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa non è previsto come nel rito ordinario il deposito necessario di una comparsa di risposta, deve ritenersi che sarà possibile eccepire l’incompetenza anche in prima udienza. Se la sanzione incide su diritti soggettivi dell’individuo la competenza è del tribunale. Ha stabilito ad esempio la Suprema corte che “sulla opposizione proposta avverso la sanzione amministrativa accessoria della sospensione della licenza di porto di fucile per uso di caccia, irrogata dal questore, ai sensi dell'art. 32 della legge n. 157 del 1992, per avere esercitato la caccia in forma diversa da quella prescelta ai sensi dell'art. 12 comma 5, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di atto vincolato potenzialmente lesivo di posizioni di diritto soggettivo” (Cass. civ., sez. un., 25 luglio 2007, n. 16411).

Forma dell’opposizione. L’opposizione si propone mediante ricorso, al quale dovrà essere allegata l’ordinanza notificata. Occorrerà allegare, oltre all’originale, altre cinque copie del ricorso e altre cinque copie del provvedimento impugnato: per gli eventuali altri documenti offerti in comunicazione basterà invece allegare una copia. Il tutto andrà inserito, con un indice, in un fascicolo e presentato presso la cancelleria (rectius: ufficio del ruolo generale) del giudice competente. L’opponente e l’autorità che ha emesso l’ordinanza possono stare in giudizio personalmente; l’autorità` che ha emesso l’ordinanza può avvalersi anche di funzionari appositamente delegati. Quando e` stato nominato un difensore o un procuratore, le notificazioni e le comunicazioni nel corso del procedimento sono effettuate nei suoi confronti secondo le modalità stabilite dal c.p.c. Quando l’opposizione non sia presentata da un avvocato, l’opponente deve dichiarare la propria residenza o eleggere domicilio nel comune dove ha sede il giudice adito: se manca l’indicazione del procuratore oppure la dichiarazione di residenza o l’elezione di domicilio, le notificazioni al ricorrente vengono eseguite mediante deposito in cancelleria. Ci si è chiesti se può considerarsi valida un’opposizione introdotta con atto di citazione invece che con ricorso. Si ritiene in tal caso di poter applicare l’art. 156 3° comma c.p.c. che detta il principio generale secondo cui nessun atto può essere dichiarato nullo se raggiunge lo scopo previsto per l’atto conforme al modello legislativo. Dunque affinché l’opposizione proposta con citazione possa ritenersi valida dovrà essere necessariamente iscritta al ruolo nel termine previsto dalla legge per l’opposizione (30 giorni dalla notifica dell’ordinanza opposta).

In tema di opposizione a sanzione amministrativa, grava sull'opponente l'onere della prova di aver tempestivamente proposto l'opposizione, sicché al fine di consentire il controllo in ordine a tale tempestività, egli è tenuto ad allegare copia dell'atto opposto a lui notificato; la mancata allegazione della relata di notifica del provvedimento opposto non costituisce, tuttavia, di per sé, prova della non tempestività dell'opposizione, tale da giustificare una dichiarazione di inammissibilità de plano del ricorso con ordinanza pronunciata in limine litis ai sensi dell'art. 23, comma primo, della legge 24 novembre 1981 n. 689, perché tale provvedimento postula, pur sempre, l'esistenza di una prova certa e inconfutabile della intempestività della detta opposizione, e non una mera difficoltà di accertamento delle tempestività. Ne consegue che, soltanto ove in prosieguo di giudizio, a causa della mancata acquisizione della copia dell'ordinanza notificata, permanga e diventi definitiva l'impossibilità di controllo (anche di ufficio) della tempestività dell'opposizione, il ricorso andrà dichiarato, con sentenza, inammissibile (Cass. civ., sez. II, 22 gennaio 2007, n. 1279).

Dunque è sempre necessaria la preventiva instaurazione del contraddittorio mediante la fissazione dell'udienza di comparizione delle parti, a pena di nullità dell'intero procedimento, salva la deroga espressamente prevista dall'art. 23 legge 689/81 riguardante l'esclusivo caso della tardiva proposizione dell'opposizione, cui segue la declaratoria d'inammissibilità dell'opposizione. Non potrebbe perciò il giudice di pace dichiarare l'inammissibilità del ricorso, non per la tardiva proposizione dello stesso, ma per ragioni attinenti alla fondatezza dell'applicazione della sanzione.

Va anche segnalato che l’opposizione ritualmente proposta rende irrilevanti eventuali difetti di notifica del provvedimento che si impugna: secondo la Cassazione, infatti, “la nullità della notifica del verbale di accertamento di violazioni amministrative è sanata, per il raggiungimento dello scopo, dalla proposizione di una tempestiva e rituale opposizione, a norma dell'art. 22 della legge n. 689 del 1981, atteso che l'art. 18, quarto comma, della stessa legge, disponendo che la notificazione è eseguita nelle forme richieste dall'art. 14, il quale al quarto comma richiama le modalità previste dal codice di rito, rende applicabile l'art. 160 del codice, che fa salva l'applicazione dell'art. 156 sulla rilevanza della nullità” (Cass. civ., sez. II, 17 maggio 2007, n. 11548).

Nel caso in cui si impugni una cartella esattoriale emessa ai fini per la riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie, è ammissibile l'opposizione ai sensi della legge n. 689 del 1981 soltanto ove la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogatale, in quanto sia mancata la notificazione dell'ordinanza-ingiunzione o del processo verbale di contestazione: in tal caso l'opposizione consente all'interessato di recuperare il mezzo di tutela previsto dalla legge riguardo agli atti sanzionatori. Qualora invece la cartella esattoriale sia stata notificata per attivare il procedimento esecutivo di riscossione della sanzione, la cui debenza è stata già definitivamente accertata, il destinatario che voglia contestare l'esistenza del titolo esecutivo può esperire l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c. ovvero, se intenda dedurre vizi formali della cartella, l'opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c., secondo le forme ordinarie (Cass. civ., sez. II, 13 marzo 2007, n. 5871).

A parte, in altra sezione del sito, saranno esaminate più nel dettaglio le opposizioni contro le cartelle esattoriali.

Contributo Unificato. Con l’approvazione della Legge Finanziaria 2010 il Governo ha ritenuto di assoggettare i ricorsi avverso le sanzioni del Codice della Strada al pagamento del contributo unificato e della marca a rimborso forfettario delle spese processuali.

La norma non prevede una misura ordinaria del contributo, limitandosi ad affermare che i ricorsi ex art. 23 della legge 689/81 sono assoggettati al contributo unificato. Dunque bisogna far riferimento al valore della causa, come per i procedimenti ordinari.

Termini per la presentazione dell’opposizione. Dispone l’art. 22 della legge 689/81 che l’opposizione va proposta entro il termine di trenta giorni dalla notificazione del provvedimento, mentre il termine è di sessanta giorni se l'interessato risiede all'estero. Bisogna rilevare sul punto che il mancato rispetto del termine di trenta giorni per proporre ricorso in opposizione non determina la decadenza dalla opposizione e la inammissibilità del ricorso eventualmente proposto, qualora sia errata l'indicazione, nell'atto amministrativo, del termine d'impugnazione entro il quale proporre ricorso, purché il termine più ampio indicato nel verbale di accertamento notificato sia stato rispettato, atteso che il vizio contenuto nell'atto integra non la nullità bensì una mera irregolarità del provvedimento, che impedisce il verificarsi di preclusioni processuali a seguito del mancato rispetto, da parte dell'interessato, del termine di cui alla disposizione citata (così Cass. civ., sez. I, 19 ottobre 2006, n. 22478).

Ancora si è stabilito che In materia di sanzioni amministrative, la previsione, ex art. 196 codice della strada, della solidarietà tra proprietario e conducente responsabile della violazione comporta comunque l'emissione di due distinti provvedimenti irrogativi delle sanzioni rispetto ai quali ciascuno degli obbligati è titolare di un'autonoma facoltà di opposizione, assoggettata al termine di decadenza previsto dall'art. 203 dello stesso codice; pertanto, chi abbia fatto decorrere inutilmente tale termine non può avvalersi della sentenza favorevole emessa nei confronti dell'altro coobbligato, non prevedendo la normativa di settore alcuna correlazione tra i due provvedimenti ed essendo inoperante l'art. 1306 c.c., applicabile esclusivamente alle obbligazioni solidali di fonte privatistica (Cass. civ., sez. II, 26 settembre 2007, n. 20006 e Cass. civ. 14 aprile 2006, n. 8881).

Dunque in caso di sanzioni amministrative, nel caso in cui più persone debbano rispondere dell'illecito, la persona alla quale sia stata notificata l'ordinanza-ingiunzione, non può giovarsi ai fini dell'opposizione, del termine che sia eventualmente ancora pendente nei confronti dell'altro coobbligato in quanto, in tema di obbligazioni solidali, è facoltà dell'Amministrazione procedere nei confronti di tutti o agire nei confronti di uno solo degli obbligati. E’ poi giurisprudenza consolidata quella secondo la quale il termine per la proposizione dell’opposizione deve intendersi sospeso durante il periodo di interruzione del decorso dei termini di cui alla legge 742/69 (per tutte Cass. Cass. 05.03.1990 n° 1726 e Cass. 22.10.1991, n°11196).

La fissazione dell’udienza. Stabilisce l’art 23 della legge 689/81 che quando il ricorso è tempestivamente proposto, il giudice fissa l'udienza di comparizione con decreto, steso in calce al ricorso, ordinando all'autorità che ha emesso il provvedimento impugnato di depositare in cancelleria, dieci giorni prima dell'udienza fissata, copia del rapporto con gli atti relativi all'accertamento, nonché alla contestazione o notificazione della violazione.

La legge 29.07.2010, n° 120, ha modificato l'art. 204 bis del D.lvo n° 285/92 (Codice della Strada), per cui attualmente la disciplina è la seguente: il ricorso e il decreto con cui il giudice fissa l'udienza di comparizione sono notificati, a cura della cancelleria, all'opponente o, nel caso sia stato indicato, al suo procuratore, e ai soggetti di cui al comma 4 bis, anche a mezzo di fax o per via telematica all'indirizzo elettronico comunicato ai sensi dell'articolo 7 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 13 febbraio 2001, n. 123. 3 bis. Tra il giorno della notificazione e l'udienza di comparizione devono intercorrere termini liberi non maggiori di trenta giorni, se il luogo della notificazione si trova in Italia, o di sessanta giorni, se si trova all'estero. Se il ricorso contiene istanza di sospensione del provvedimento impugnato, l'udienza di comparizione deve essere fissata dal giudice entro venti giorni dal deposito dello stesso. L'opposizione non sospende l'esecuzione del provvedimento, salvo che il giudice, concorrendo gravi e documentati motivi, disponga diversamente nella prima udienza di comparizione, sentite l'autorità che ha adottato il provvedimento e la parte ricorrente, con ordinanza motivata e impugnabile con ricorso in tribunale.

Il ricorso ed il decreto sono notificati, a cura della cancelleria all'autorità che ha emesso l'ordinanza.

Se manca la dichiarazione di residenza o l’elezione di domicilio le notificazioni al ricorrente si eseguono presso la cancelleria del giudice adito.

Alla notifica è equiparata la sottoscrizione dell’opponente per presa visione del ricorso e del pedissequo decreto di fissazione dell’udienza di comparizione (Cass. civ., 28.6.2001, n. 8870).

Parti processuali. Per le opposizioni relative a sanzioni pecuniarie legittimato a proporre opposizione è quello a cui la sanzione è stata irrogata. E’ stato precisato dalla giurisprudenza che la legittimazione non deriva dall’interesse di mero fatto che il soggetto può avere alla rimozione del provvedimento (quale ad esempio l’interesse ad eliminare la condizione per l’esercizio dell’eventuale azione di regresso), ma dall’interesse giuridico che il soggetto ha alla rimozione di un provvedimento del quale è destinatario diretto (Così Cass. 11.06.1993 n° 3137).

In un caso, infatti, la S.C. ha confermato la sentenza di merito con la quale era stata dichiarata l'improcedibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva dell'opponente, comodatario del veicolo in relazione al quale era stata accertata la violazione, ed obbligato contrattualmente nei confronti della proprietaria a pagare le eventuali sanzioni amministrative attinenti alla circolazione del veicolo stesso ( Si veda Cass. civ., sez. I, 11 gennaio 2007, n. 325). Dunque “il conducente del veicolo con il quale sia stata commessa l'infrazione è privo di legittimazione a proporre opposizione all'ordinanza-ingiunzione emessa soltanto a carico del proprietario del veicolo, responsabile in solido della violazione, trovando, in questo caso, la legittimazione a ricorrere fondamento nell'esistenza di un interesse giuridico alla rimozione di un atto del quale il ricorrente sia destinatario, mentre il fatto di essere esposto ad una eventuale azione di regresso integra un semplice interesse di fatto” (Cass. civ. 19 settembre 2005, n. 18474).

Ancora, l’ordinanza ingiuntiva nei confronti del legale rappresentante non consente l’opposizione della società (Cass. 06.02.1992 n° 1318) mentre in caso di confisca la legittimazione spetta unicamente al proprietario del bene. Nell'ipotesi in cui il trasgressore, vale a dire la persona fisica cui è attribuita la violazione, sia rappresentato, preposto o dipendente di una persona giuridica di un ente collettivo, privo di personalità giuridica, in virtù del rapporto di solidarietà previsto dall'art. 6 comma terzo legge n. 689 del 1981, il provvedimento sanzionatorio può essere emesso a carico sia dell'autore della violazione sia dell'ente collettivo solidalmente obbligato. In ogni caso, come abbiamo detto, la legittimazione all'opposizione all'ordinanza ingiunzione non deriva dall'interesse di fatto che l'opponente può avere alla rimozione del provvedimento, ma dall'interesse giuridico che egli abbia a tale rimozione quale destinatario del provvedimento.

Ne consegue che anche in ipotesi astratta di vincolo di solidarietà, qualora nei confronti dell'ente collettivo non sia stato, in concreto, emesso alcun provvedimento, stante l'autonomia della relativa posizione, che non rimane pregiudicata dal provvedimento emesso, tale soggetto non è legittimato a proporre l'opposizione. (In un caso riguardante l’irrogazione di una sanzione per irregolarità negli scarichi fognari nei confronti di un condomino, è stata rigettata l’opposizione dell'amministratore condominiale per difetto di legittimazione (Cass. civ., sez. II, 28 febbraio 2006, n. 4506).

Nel procedimento di opposizione al provvedimento irrogativo di una sanzione amministrativa pecuniaria è poi parte necessaria l'Amministrazione. La P.A, pur essendo formalmente convenuta in giudizio, assume sostanzialmente la veste di attrice; spetta, quindi, ad essa, ai sensi dell'art. 2697 c.c., fornire la prova dell'esistenza degli elementi di fatto integranti la violazione contestata e della loro riferibilità all'intimato, mentre compete all'opponente, che assume formalmente la veste di convenuto, la prova dei fatti impeditivi o estintivi. (Cass. civ., sez. I, 7 marzo 2007, n. 5277). E va rilevato che nel giudizio di opposizione, ex articoli 22 e 23 della legge n. 689 del 1981, l'autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio è legittimata passiva necessaria anche se instaurato a seguito di notifica della cartella o dell'avviso di mora emessi dal concessionario della riscossione, poiché questi è un semplice adiectus solutionis causa e, come tale, non può essere considerato litisconsorte necessario, con la conseguenza che, di fronte a una opposizione proposta esclusivamente nei suoi confronti il giudice non è tenuto a integrare il contraddittorio nei confronti dell'autorità che ha emesso il provvedimento sanzionatorio, ma deve dichiarare il difetto di legittimazione passiva. Tuttavia, essendo la notifica del ricorso introduttivo eseguita dall'ufficio del giudice l'erronea indicazione del soggetto passivamente legittimato non può essere ascritta all'opponente nei casi in cui egli ha effettuato delle indicazioni sulla base delle quali è possibile risalire automaticamente al soggetto legittimato (come nel caso in cui l'opponente indichi l'organo di polizia accertatore della violazione che ha redatto il verbale, consentendo così all'ufficio di individuare nel Ministro sovraordinato il soggetto a cui notificare l'opposizione) (Cass. civ. 21 dicembre 2004, n. 23701 e Cass. civ., sez. I, 20 ottobre 2006, n. 22617).

Contenuto del ricorso. Il procedimento di opposizione ex art. 22 legge 689/81 è un procedimento che ove non regolato dalla normativa speciale, secondo la dottrina, deve ricondursi nell’alveo del processo civile dovendosi applicare, ove possibile, le norme del primo libro del codice di procedura civile. I limiti dell’esame giudiziale debbono reputarsi segnati dal contenuto della domanda introduttiva, essendo applicabile il principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Bisogna tener presente che recentemente la Corte di Cassazione, mutando orientamento, ha stabilito che  la mancata audizione di chi ne abbia fatto richiesta non comporta la nullità dell'ordinanza ingiunzione perché la tutela del trasgressore non è lesa dal mancato uso di tale facoltà, atteso che quelle ragioni potranno essere prospettate in sede giurisdizionale (Cass. 28.01.2010 n° 1786).

E’ stato anche stabilito che il pagamento della somma portata dal verbale di accertamento non  incide sull’esito del giudizio; infatti poiché in mancanza di pagamento del relativo importo o di opposizione al Prefetto, si costituisce il titolo esecutivo, come prevede l'art. 203 c.s., il pagamento si ricollega soltanto alla volontà dell'intimato di sottrarsi all'esecuzione forzata esperibile in base a detto provvedimento qualora non ne venga sospesa l'esecutività dal giudice dell'opposizione, e quindi non comporta di per sé acquiescenza, né incide sull'interesse a proporre opposizione ai sensi dell'articolo 22 della legge n. 689 del 1981 (Cass. civ., sez. I, 22 agosto 2006, n. 18228).

Va però segnalato che secondo Cass. civ. 17 ottobre 2005, n. 20100, “il ‘pagamento in misura ridotta’ solo se effettuato nei sessanta giorni dalla contestazione o dalla notificazione preclude, a norma degli artt. 202 e 203, primo comma, del codice della strada, il ricorso amministrativo (o giurisdizionale). Qualora, in difetto della condizione ostativa del preventivo versamento della somma, pari al minimo della sanzione, il procedimento giurisdizionale sia stato correttamente avviato, il successivo pagamento del medesimo importo, anche se avvenuto prima della scadenza del termine dei sessanta giorni, non svolge alcuna influenza sul giudizio in corso, a meno che non si accompagni ad una formale rinuncia all'impugnazione.

Giudizio. Dispone l’art. 23 della legge 689/81 che “se il ricorso è tempestivamente proposto, il giudice fissa l'udienza di comparizione con decreto, steso in calce al ricorso, ordinando all'autorità che ha emesso il provvedimento impugnato di depositare in cancelleria, dieci giorni prima dell'udienza fissata, copia del rapporto con gli atti relativi all'accertamento, nonché alla contestazione o notificazione della violazione.

La legge tace sulle forme della costituzione dell’autorità opposta: quel che è certo che non sussiste un obbligo in tal senso essendo solo previsto un temine di deposito di atti, peraltro non perentorio, con possibilità per il giudice di rinnovare l’ordine di produzione dei documenti medesimi (in tal senso Cass. 06.08.1992 n°9310), e con possibilità per la P.A. di costituirsi in udienza, anche precisando le proprie deduzioni a verbale, senza una vera e propria comparsa. Cass. civ., sez. II, 16 giugno 2006, n. 13975 ha stabilito che “In tema di giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione, regolato dagli articoli 22 e 23 della legge 24 novembre 1981 n. 689, l'inosservanza da parte dell'amministrazione del termine per il deposito dei documenti relativi all'infrazione fissato in dieci giorni prima dell'udienza di comparizione dall'articolo 23, secondo comma, legge 24 novembre 1981 n. 689, non implica decadenza, in difetto di espressa previsione di perentorietà, nè detto deposito tardivo fa venir meno la presunzione di veridicità dei fatti attestati dai verbalizzanti come avvenuti in loro presenza”.Precisa ancora l’articolo 23 che “l'opponente e l'autorità che ha emesso l'ordinanza possono stare in giudizio personalmente; l'autorità che ha emesso l'ordinanza può avvalersi anche di funzionari appositamente delegati.”

Non sembra pertanto possibile ipotizzare, per il ricorrente la possibilità di farsi rappresentare da persona munita di mandato scritto, visto che l’articolo suddetto prevede solo per la P.A. la possibilità di una delega ad un funzionario e limitandosi a consentire all’opponente di ricorrere alla difesa tecnica di un avvocato. Prosegue l’art. 23: “se alla prima udienza l'opponente o il suo procuratore non si presentano senza addurre alcun legittimo impedimento, il giudice, con ordinanza appellabile, convalida il provvedimento opposto, ponendo a carico dell'opponente anche le spese successive all'opposizione.

Nella originaria formulazione la prescrizione non lasciava adito a dubbi: non comparendo l’opponente in prima udienza il giudice doveva convalidare il provvedimento opposto: successivamente la Corte Costituzionale e la Corte di Cassazione hanno modificato le cose. La Corte costituzionale, con sentenza n. 534 del 5 dicembre 1990, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di questo articolo nella parte in cui prevede che il giudice convalidi il provvedimento opposto in caso di mancata presentazione dell'opponente o del suo procuratore alla prima udienza senza addurre alcun legittimo impedimento, anche quando l'illegittimità del provvedimento risulti dalla documentazione allegata dall'opponente.

Successivamente la stessa Corte, con sentenza n. 507 del 18 dicembre 1995, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di questo articolo, nella parte in cui prevede che il giudice convalidi il provvedimento opposto in caso di mancata presentazione dell'opponente o del suo procuratore alla prima udienza senza addurre alcun legittimo impedimento, anche quando l'amministrazione irrogante abbia omesso il deposito dei documenti di cui al secondo comma di questo articolo. Pertanto, attualmente, dopo gli interventi della Corte Costituzionale, ed in base all’orientamento della Cassazione la mancata comparizione dell’opponente, senza che venga allegato un legittimo impedimento, all’udienza di prima comparizione non è più motivo sufficiente per la convalida del provvedimento amministrativo impugnato.

Ne discende che l’emanazione della ordinanza di convalida (che costituisce provvedimento decisorio, non revocabile dal giudice che lo ha emesso) è subordinata alle seguenti tre condizioni: 1) mancata comparizione dell’opponente o del suo procuratore; 2) non fondatezza dell’opposizione sulla base dei motivi di ricorso e dei documenti prodotti; 3)deposito da parte dell’amministrazione irrogante di copia del rapporto con gli atti relativi all’accertamento, alla contestazione e alla notificazione della violazione.

Ne consegue che il giudice, ove ritenga di convalidare il provvedimento opposto, deve motivare in ordine a tutti e tre i presupposti sopra indicati non potendo motivare la convalida solo per la mancata comparizione dell’opponente (così Cass. 21.01.2008 n°1246). “Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, la mancata comparizione dell'opposto alla prima udienza o alle udienze successive non equivale alla rinuncia alle difese svolte con l'atto di costituzione. (Sulla base di tale principio la S.C. ha cassato la sentenza del giudice di pace che aveva accolto l'opposizione motivando sulla base della mancata comparizione della P.A. opposta, che si era costituita resistendo all'opposizione) (Cass. civ., sez. II, 2 febbraio 2007, n. 2365 ).

Va però segnalata la statuizione di Cass. civ., sez. II, 19 marzo 2007, n. 6415 che dispone che: “nel giudizio di opposizione avverso i provvedimenti irrogativi di sanzioni amministrative, disciplinato dagli artt. 22 e 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, l'ordinanza di cui al quinto comma del citato art. 23, con la quale il giudice convalida il provvedimento impugnato per mancata comparizione alla prima udienza dell'opponente che non abbia fatto pervenire tempestiva notizia di un suo legittimo impedimento, è sufficientemente motivata ove (come verificatosi nella specie) il giudice dia atto di aver valutato la documentazione hinc ed inde prodotta e di averne tratto il convincimento della non manifesta illegittimità del provvedimento stesso in relazione alle censure mosse dall'opponente, senza necessità di dettagliato riferimento e di specifica puntuale disamina in ordine a ciascuna delle doglianze stesse, poiché, diversamente opinando, verrebbe frustrata la ratio sottesa alla predetta norma, intesa alla sollecita definizione dei procedimenti nei quali la parte attrice abbia omesso di darvi impulso così manifestando la propria carenza di effettivo interesse, con negativi riflessi anche sulla durata del singolo giudizio e sui tempi di trattazione degli altri procedimenti che siano stati, invece, correttamente coltivati.

Ne consegue che, allorquando il giudice abbia adottato, ai fini della suddetta convalida, una motivazione che risponda ai riferiti requisiti minimi, non si prospetta possibile in sede di legittimità sindacarne la persuasività sotto il profilo della completezza valutativa o della sua esattezza”.Per quanto attiene alle udienze successive alla prima sarà applicabile l’art. 309 c.p.c. (fissazione di nuova udienza con avviso alle parti) visto che l’art. 23 disciplina solo l’udienza di prima comparizione.

Si sottolinea, quanto al giudizio, l’inapplicabilità dell’art. 110 c.p.c. (“quando la parte viene meno per morte o per altra causa, il processo è proseguito dal successore universale o in suo confronto”), in quanto la morte dell’opponente, stante l’intrasmissibilità agli eredi della sanzione (art. 7 legge 689/81), determina la cessazione della materia del contendere (Cass. 29.05.1993 n° 6048).

Si potrà inoltre modificare la domanda nei limiti dell’art. 183 c.p.c., non essendo possibile proporre domande nuove.

Chiaramente nel giudizio di opposizione ad ordinanza - ingiunzione,  potranno essere assunti come testimoni i verbalizzanti, i quali non sono portatori di un interesse che ne legittimerebbe la partecipazione al giudizio (Cass. civ., sez. II, 13 marzo 2006, n. 5402).

Per il caso che l’istruzione appaia necessaria,  il 6° comma dell’art. 23 dispone che “il giudice dispone, anche d'ufficio, i mezzi di prova che ritiene necessari e può disporre la citazione di testimoni anche senza la formulazione di capitoli”. E’ qui evidente la deroga all’art. 115 c.p.c. (“salvi i casi previsti dalla legge il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti o dal pubblico ministero”) essendo però chiaro che deve essere data in ogni caso alle parti la possibilità di articolare mezzi di prova per far fronte all’esercizio del potere officioso.

Sentenza. “Appena terminata l'istruttoria il giudice invita le parti a precisare le conclusioni ed a procedere nella stessa udienza alla discussione della causa, pronunciando subito dopo la sentenza mediante lettura del dispositivo. Tuttavia, dopo la precisazione delle conclusioni, il giudice, se necessario, concede alle parti un termine non superiore a dieci giorni per il deposito di note difensive e rinvia la causa all'udienza immediatamente successiva alla scadenza del termine per la discussione e la pronuncia della sentenza.

“Nel giudizio di opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione che irroga una sanzione amministrativa, l'omessa lettura del dispositivo in udienza, prevista dall'art. 23 della legge n. 689 del 1981, determina la nullità della sentenza, nullità che sussiste anche nel giudizio svoltosi davanti al giudice di pace sebbene le norme sul procedimento, davanti a tale giudice non prevedano la lettura del dispositivo in udienza” (Cass. civ., sez. I, 25 settembre 2007, n. 19920).

L’onere della prova della sussistenza della violazione in relazione alla quale è stata comminata la sanzione è a carico della P.A.: spetta all’opponente soltanto provare eventuali fatti impeditivi, modificativi o estintivi dell’efficacia di quei fatti. Il mancato deposito degli atti relativi all’accertamento ed alla contestazione o della notificazione della violazione da parte della P.A. non comporta automaticamente il rigetto della domanda per non essere stati provati i fatti costitutivi della violazione; va da sé che se l’opponente contesta la sussistenza della violazione o di essere l’autore della stessa, e la P.A. è rimasta contumace, non avendo questa potuto provare la verificazione della violazione, vedrà naturalmente accolta l’opposizione medesima.

Ha peraltro affermato la Suprema Corte che “nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, la sentenza che contenga esclusivamente un richiamo ai verbali di contestazione redatti dagli agenti accertatori è nulla, non essendo sufficiente tale riferimento ad integrare il requisito della concisa esposizione dei motivi di fatto di cui all'art. 132, n. 4, c.p.c., in quanto, non contenendo alcuna enunciazione delle circostanze nelle quali sarebbero avvenute le violazioni contestate, non consente di comprendere le ragioni della decisione” (Cass. civ., sez. II, 26 febbraio 2007, n. 4385)..

Sempre la legge 20.07.2010 n° 120 ha stabilito che in caso di rigetto del ricorso, il giudice di pace determina l'importo della sanzione e impone il pagamento della somma con sentenza immediatamente eseguibile. Il pagamento della somma deve avvenire entro i trenta giorni successivi alla notificazione della sentenza e deve essere effettuato a vantaggio dell'amministrazione cui appartiene l'organo accertatore, con le modalità di pagamento da questa determinate.

In caso di rigetto del ricorso il Giudice di Pace non può escludere l'applicazione delle sanzioni accessorie o la decurtazione dei punti dalla patente di guida.

La sentenza con cui è accolto o rigettato il ricorso è trasmessa, entro trenta giorni dal deposito, a cura della cancelleria del giudice, all'ufficio o comando da cui dipende l'organo accertatore

Quanto alle spese di lite, il giudice, accogliendo l’opposizione può condannare la P.A. alla rifusione delle spese di lite, qualora l’opponente si sia avvalso dell’assistenza tecnica di un avvocato, ovvero compensare le spese medesime.Non può invece il giudice liquidare le spese in favore della P.A. quando questa stia in giudizio personalmente o avvalendosi di un funzionario delegato, così come consentito dall'art. 23 quarto comma legge n. 689/1981, ma soltanto, eventualmente, il rimborso delle spese, ove documentate e richieste. E ciò anche se il funzionario delegato abbia il titolo di avvocato ma partecipi al giudizio in qualità di dirigente amministrativo e non anche come difensore in senso tecnico, in virtù di procura conferita ex art. 83 c.p.c. (Cass. civ., sez. II, 27 agosto 2007, n. 18066).

Valore probatorio del verbale di accertamento dell’infrazione.

Per concludere occorre tenere presente che In tema di sanzioni amministrative, il verbale di accertamento dell'infrazione fa piena prova, fino a querela di falso, con riguardo ai fatti attestati dal pubblico ufficiale come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza alcun margine di apprezzamento, oppure da lui compiuti, nonché riguardo alla provenienza del documento dallo stesso pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni delle parti

Per contestare le affermazioni contenute in un verbale proveniente da un pubblico ufficiale su circostanze oggetto di percezione sensoriale, come tali suscettibili di errore di fatto, non è necessario invece  proporre querela di falso, ma è sufficiente fornire prove idonee a vincere la veridicità del verbale, secondo l'apprezzamento rimesso al Giudice di merito (Cass. 4 dicembre 2009, n° 25676; conforme Cass. 11 settembre 2010, n° 19416).

Non è neanche necessario proporre querela di falso su circostanze di fatto rispetto alle quali esiste una irrisolvibile contraddittorietà oggettiva (Cass. n. 3336/2012).

In ordine al rilevazione del numero di targa

Per contestare le affermazioni contenute in un verbale proveniente da un pubblico ufficiale su circostanze oggetto di percezione sensoriale, come tali suscettibili di errore di fatto nella specie, la rilevazione del numero di targa di un'auto , non è necessario proporre querela di falso, ma è sufficiente fornire prove idonee a vincere la presunzione di veridicità del verbale, secondo l'apprezzamento rimesso al giudice di merito. (Cass. civ., sez. II, 12 gennaio 2006, n. 457).

In ordine al mancato uso della cintura di sicurezza

In tema di sanzioni amministrative, il verbale di accertamento dell'infrazione fa piena prova, fino a querela di falso, con riguardo ai fatti attestati dal pubblico ufficiale come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza alcun margine di apprezzamento, oppure da lui compiuti, nonché riguardo alla provenienza del documento dallo stesso pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni delle parti. Non può essere, invece, attribuita la fede privilegiata nè ai giudizi valutativi, nè alla menzione di quelle circostanze relative ai fatti avvenuti in presenza del pubblico ufficiale che possono risolversi in suoi apprezzamenti personali, perché mediati dall'occasionale percezione sensoriale di accadimenti che si svolgono così repentinamente da non potersi verificare e controllare secondo un metro obiettivo (In applicazione del principio la S.C. ha ritenuto potersi attribuire pieno valore probatorio al verbale con cui gli agenti della polizia municipale avevano attestato che il conducente l'autovettura, al momento dell'ordine di fermata, non indossava la cintura di sicurezza, non potendosi ritenere che tale forma di constatazione fosse qualificabile come una mera sensazione) (Cass. civ., sez. II, 27 ottobre 2008, n. 25842)

In ordine al passaggio con il rosso

Il verbale di accertamento di una violazione del codice della strada, in dipendenza della sua natura di atto pubblico, fa piena prova fino a querela di falso, oltre che in ordine alla provenienza dell'atto e alle dichiarazioni rese dalle parti, anche relativamente agli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta essere avvenuti in sua presenza o da lui compiuti, mentre l'efficacia probatoria privilegiata deve essere esclusa sia con riferimento ai giudizi valutativi in esso contenuti sia con riguardo ai fatti che in ragione della loro modalità di accadimento repentino non siano verificabili in modo oggettivo ed abbiano potuto dare luogo ad una percezione sensoriale caratterizzata da margini di apprezzamento soggettivo, come si verifica quando la rilevazione riportata sul verbale riguarda il transito, in un incrocio regolato da semaforo, di un'autovettura con il segnale rosso (Cass. civ., sez. II, 29 agosto 2008, n. 21816).

In ordine al mancato rispetto dei limiti di velocità

In tema di accertamento della violazione dei limiti di velocità a mezzo di apparecchiature elettroniche, la rilevazione effettuata mediante telelaser, prevista dall'art. 142 Codice della strada e dall'art. 345 del D.P.R. n. 495 del 1992, deve ritenersi legittima, restando affidata all'organo di polizia stradale l'attestazione mediante verbalizzazione, assistita da fede privilegiata fino a querela di falso, della riferibilità della velocità al veicolo individuato mediante l'apparecchio. Tale sistema non è stato abrogato dall'art. 4 del D.L. n. 121 del 2002, convertito nella legge n. 168 del 2002 che prescrive la documentazione della violazione mediante sistemi fotografici, di ripresa video ed analoghi, atti da accertare, anche in tempi successivi, le modalità di realizzazione dell'infrazione, in quanto quest'ultima normativa è diretta a regolare la diversa ed ulteriore ipotesi dell'accertamento dell'illecito in un momento successivo a quello della commissione dell'infrazione ed in assenza dell'agente, sulla base della documentazione fotografica e video (Cass. civ., sez. II, 28 gennaio 2008, n. 1889).

In ordine all'uso del telefonino durante la guida

Nel giudizio di opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione irrogativa della sanzione amministrativa, il verbale di accertamento dell'infrazione fa piena prova, fino a querela di falso, con riguardo ai fatti attestati dal pubblico ufficiale rogante come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza alcun margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonché alla provenienza del documento dallo stesso pubblico ufficiale e alle dichiarazioni delle parti; non è, invece, necessario, in applicazione della disciplina di cui agli artt. 2699 e 2700 c.c., l'esperimento del rimedio predetto ove si intenda contestare la verità sostanziale di quanto dichiarato dalle parti medesime, o i giudizi valutativi espressi dal pubblico ufficiale, ovvero quelle circostanze dallo stesso menzionate relativamente ai fatti avvenuti in sua presenza, che possono risolversi in apprezzamenti personali perché mediati attraverso l'occasionale percezione sensoriale di accadimenti che si svolgono così repentinamente da non potersi verificare e controllare secondo un metro obiettivo. (Alla stregua di tale principio, la S.C., confermando la sentenza impugnata la quale aveva ritenuto assistito da fede privilegiata quanto in proposito attestato dai verbalizzanti, ha rilevato che la visione di un veicolo in marcia lungo la corsia di emergenza e del conducente che guida parlando con il telefono cellulare non implica alcuna attività di valutazione o di elaborazione da parte dell'agente accertatore) (Cass. civ., sez. I, 21 settembre 2006, n. 20441).

In ordine alla guida pericolosa

Il  verbale di accertamento per guida pericolosa, siccome fondato su una valutazione costituente il portato di un giudizio dei verbalizzanti che implica un'attività di elaborazione da parte degli stessi, è privo dell'efficacia probatoria privilegiata prevista dall'art. 2700 cod. civ., con la conseguenza che le sue risultanze sono soggette al prudente apprezzamento del giudice in sede di opposizione, potendo, peraltro, essere contrastate anche con mezzi istruttori ordinari (Cass. 15208/10).

 

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